Symposium 2009
Sipoon puolesta - För Sibbo - 25.09.2009 10:35
Bambi Nyberg
SYMPOSIUM 2009 TIIVISTELMÄT
Suomenkieliset tiivistelmät alla peräkkäin.
----------------------------------------
Sipoo halutuin!
Millä edellytyksillä kehittää Sipoota asemakaava-alueiden ulkopuolella?
Mikko Aho & Sirkku Huisko
Keskustelu kylien kehittämisestä tiivistyy usein joidenkin tiettyjen näkökulmien ympärille. Puhutaan tässä yhteydessä kylistä, koska se on seminaarin aihe. Tämä näkökulmien keskinäisten riippuvuussuhteiden arvioinnin puute kiusaa toki muitakin maankäytön osa-alueita. Keskustelu, jossa keskitytään kritisoimaan muita näkökulmia tai ei edes nähdä niitä, harvemmin johtaa todellisiin ratkaisuihin. Todelliset ratkaisut syntyvät kokoamalla näkökulmat ja keskustelemalla niiden risteyskohdista, paikoista joissa on mahdollisuus löytää tyydyttäviä kompromisseja.
Mitä sitten ovat nämä erilaiset näkökulmat? Näitä erillisiä näkökulmia ovat esimerkiksi ilmastonmuutos, hajarakentaminen, palveluiden järjestäminen, maanomistajan oikeus hyödyntää maaomaisuuttaan ja asumisen laatu. Näkökulmat nousevat erilaisilta mittakaavatasoilta jonka toisessa päässä on globaali maailma ja toisessa yksilö. Kunta organisaationa sijaitsee välimaastossa ja sen vastuulle jää huolehtia yhtä paljon yksilöstä kuin vastata valtion tasolta tuleviin, maailmanpolitiikasta heijastuviin tavoitteisiin.
Koska Suomi on osa maailmaa, osa Eurooppaa, olemme mm. sitoutuneet tiettyihin ilmastotavoitteisiin, jotka ohjaavat toimintaamme valtiontasolla. Ohjausta aiheuttavat myös trendit ja ohjelmat. Sipoon osalta tällaisiksi voidaan katsoa mm. Greater Helsinki Vision (GHW), jonka tarkoituksena on luoda Helsingin metropolialueelle globaalit trendit Suomen olosuhteissa huomioiva kasvu. Maankäytön suunnitteluun valtion tason toiminnalliset reunaehdot asettuvat valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden (VAT) kautta. VAT:t ohjaavat maankäytön suunnittelua hyvin suoraviivaisesti ja vaikka kunnilla on kaavoitusmonopoli seuraa valtio tehtäviä ratkaisuja erilaisten viranomaistahojen kautta.
Toisessa ääripäässä on yksilötaso. Yksilöllä on Suomessa vahvat oikeudet ja lainsäädäntö takaa ne. Tämä on tietysti oikeusvaltion perusta. Yksilö ajattelee myös, tietenkin, itsensä ja lähimpiensä etua, joka ohjaa toimintaa tiettyyn suuntaan. Yksilön näkökulmasta esiin nousevat myös asumisen laatutekijät. Mitä kukin meistä kokee hyvänä elinympäristönä. Siinä on kysymys arvostuksista, joista voidaan keskustella loputtomiin, mutta joita ei voida muuttaa.
Kunta sijaitsee näiden tasojen välissä. Toisaalta se toteuttaa valtakunnallisia tavoitteita ja alueellisia ohjelmia, mutta toisaalta se on ihmisten koti ja pyrkii luomaan yksilöille viihtyvyyttä. Haasteena on, että kunta ei voi ajaa yksittäisen yksilön hyvää vaan sen on ajateltava kaikkien asukkaidensa hyvinvointia ja samalla oltava osa koko suomalaista yhteiskuntaa. Pientä kuntalaisryhmää koskevat ratkaisut, jotka johtavat pitkällä aikavälillä kasvaviin kustannuksiin palveluiden tuottamisen näkökulmasta, ovat kunnan kannalta kestämättömiä. Kylien kehittäminen on kunnan vallassa, mutta vallan mukana tulee myös suuri vastuu kestävien ratkaisujen luomisesta, ratkaisujen jotka huomioivat hyvin erilaisten mittakaavojen tavoitteet maailman kylästä yksittäiseen kyläläiseen.
Miten siis kyliämme pitäisi kehittää? Teemmekö koteja ihmiselle? Vai luommeko vaurautta itsellemme? Mitä ja millä ehdoilla, millä vaikutuksilla ja vastuilla? Mistä kylät ovat tulleet, miten kylissä nykyään eletään, onko tulevaisuudessa mahdollisuus valinnan vapauteen? Voidaanko liikkumistarvetta vähentää, löytyykö alkutuotannolle tilaa kaupunkien kupeessa? Minkälaiseksi muodostuu etätyö, entä tekniset eko-ratkaisut? Missä sijaitsevat työpaikat, minkälaiset työpaikat? Miten kehittyy sosiaalisuus, yhteisöllisyys, omistus? Miten liikkuminen järjestetään? Minkälainen on kunta tulevaisuudessa, entä hallintomallit, asukasdemokratia ja kolmas sektori palveluntuottajana? Miten määritellään metropolialue, mikä on Sipoon rooli siinä? Aidosta keskustelusta ja painotusten punnitsemisesta näiden oleellisten kysymysten välillä tulee muodostumaan myös tulevaisuuden kylät. Ilman vastauksia ei kehitystä tapahdu.
--------------------------------------------
Johan Pfeifer: Ajatuksia osayleiskaavan käytöstä Porvoossa
Miksi kaavoitetaan?
Kaavoituksen lähtökohtana on aikaansaada hyvää rakennettua ympäristöä. Tavoitteena on järjestää asiat kokonaisuuden kannalta myös toiminnallisesti ja taloudellisesti hyvällä tavalla ottaen huomioon mm liikkumisen, vapaa-ajan, teknisen huollon, palvelujen järjestämisen.
Maankäyttö- ja rakennuslain osalta on syytä todeta että maanomistajien tasapuolinen kohtelu on yksi asia muitten joukossa, ei edes lain keskeinen tavoite. Lakikin määrittelee useita kymmeniä huomioitavia asianhaaroja, joista tasapuoleisuus ei ole ensimmäinen. Oman kokemuksen mukaan hajanainen maanomistus on kaavoitusta vaikeuttava seikka. Historiallinen tosiasia on että silloin kun kuningas lahjoitti maat kaupunkien rakentamista varten, asia oli sillä selvä, pystyttiin toteuttamaan hyvää kaupunkia ja lopputulos oli yleensä parempi.
Periaatteessa osayleiskaava (o) on käyttökelpoinen kaavoituksen työkalu. Tätä mieltä ovat myös Ympäristöministeriön juristit. Sopivien olosuhteiden vallitessa o on sekä sopiva että kätevä. O voi olla erittäin seikkaperäinen ja se voi toimia suoraan rakennuslupien myöntämisen perusteena.
O:n käyttö edellyttää yhteisymmärrystä maanomistajien ja kaavoittajan välillä. O:n käyttö jopa maankäyttösopimuksen perustana (ilman asemakaavaa) on mahdollista. Yhteisymmärryksen saavuttamiseksi saattaa rakennusoikeuksien siirto olla välttämätön. Tästä on joitakin kokemuksia Porvoossa, mutta j rakennusoikeuksien siirtoa ei ole käytetty järjestelmällisesti.
Silloin kun tavoitteena on tiivis rakentaminen mm kunnallistekniikan järjestäminen edellyttää erityisiä sopimuksia.
Kaikki tämä käy jokseenkin helposti päinsä jos maanomistus jakaantuu tarpeeksi isoihin osiin, tai jos maanomistajia on rajoitettu määrä. Maanomistajien lukumäärän kasvaessa, kasvavat myös vaikeudet o:n käytölle. Joku maanomistaja saattaa saada vähemmän rakennusoikeuksia kuin joku toinen, ehkä hän jää kokonaan ilman sellaisia. Ongelmaksi nousee, miten kompensoida k.o. maanomistajan menetettyä rakentamisen perusoikeutta?
Maanomistaja katsoo voivansa vaatia rakennusoikeutta suorassa suhteessa maanomistukseensa. Tästä on paljon keskusteltu. Vaikka asiasta ei ole nimenomaista määräystä maamme laissa, ajattelutavasta ei ole helppo irtaantua.
Käytännössä ongelman ratkaisu edellyttää monimutkaisia sopimuksia. Asia on siis hankala.
Jos kaavoituksen kohteena on vanha kylä, sen maanomistus on pirstoutunut.
Tällöin saattaa olla mahdollista löytää erillisiä rakentamattomia alueita, jotka lisäksi sopivat hyvän miljöön rakentamiseen. On myös ihmisiä = maanomistajia jotka vapaaehtoisesti luopuvat rakennusoikeudestaan. Tätä on nähty esim. Tammisaaren saaristossa.
N.s. perusrakennusoikeuden ylläpitäminen tai rajaaminen on poliittinen päätös, .t.s. kunnanvaltuuston päätettävissä. Pääsääntöisesti maanomistajat eivät ole sellaisesta innostuneita ja on odotettavissa että kunnat kunnioittavat maanomistajiaan.
Yhteisymmärrykseen pääsemistä helpottavat eri asianhaarat, esim. jos kunnalla on alueella maata, jos kylässä vallitsee hyvä henki, jos maata voidaan vaihtaa.
Joka tilanteessa rakennusoikeuksien mitoitusperusta on ratkaisevan tärkeä. Yleensä maanomistajat haluavat enemmän rakennusoikeuksia kuin mitä kunta=kaavoittaja on halukas myöntämään.
Miksi "ajatuksia" eikä "kokemuksia" osayleiskaavan käytöstä Provoossa?
Kokemuksia on vain jossain määrin, aika vähän. Syynä on tiettyjä ongelmia, joiden takia osayleiskaavaa ei voitu käyttää siinä määrin kuin olisi haluttu.
Kaavatyypin valinta on tapauskohtainen asia, joka riippuu olosuhteista. Osayleiskaava on laajapiirteinen, ei niin sitova kuin asemakaava, mutta se on asemakaavaa ohjaava. Osayleiskaava voidaan myös tehdä hyvin tarkkana, muitta kuitenkin enemmin vapauksia antavalla tavalla kuin asemakaavalla. Osayleiskaavassa sanotaan esim. että talo on suurin piirtein tässä, kun taas asemakaavassa paikka on määritelty metrin tarkkuudella. Osayleiskaavaa voidaan käyttää niin että siihen liitetään osioita jotka vievät sen hiukan asemakaavan puolelle.
Asemakaavaan liittyy perinteisesti kadut, vesi- ja viemäröinti, katujen valaistus jne.. Ongelmia syntyy tilanteessa jossa on hyvin paljon yksityisiä maita mukana. Osayleiskaavaan voidaan liittää hyvinkin seikkaperäiset määräykset siitä miten rakennetaan. .
Syy miksi korosta rakennustapamääräyksiä ja niiden merkitystä on että nämä korvaavat sen puuttuvan perinteen joka aikaisemmin varsin tarkasti ohjasi rakentamista. Tänään vaikutteita tulee globaalisti, unohdetaan mikä on kotimaan hyvä rakennusperinne, jonka juuret tosin nekin voivat olla kansainvälistä perintöä. Ongelma on tänään että nähdään hieno talo Espanjassa, Sveitsissä, Meksikossa; siihen ihastutaan samalla unohtaen että k.o. talo on luotu sikäläisiin ilmasto-, rakennusaine- ym. olosuhteisiin. On lisäksi kyseenalalista onko seuraava sukupolvi yhtä ihastunut talotyyppiin. Sen takia ohjausta tarvitaan. Lisäksi asiaan liittyvät taloudelliset syyt, liikkuminen, että koulu ja päiväkoti voivat elää, että voidaan pyöräillä, että joukkoliikenteelle syntyy edellytyksiä.
Emäsalossa osayleiskaavatyössä rakennusoikeuksia on siirretty kyläyhteisön sisällä. Sillä tavalla on jossain määrin palkittu maanomistajia. Muuten tarvitaan tietynlaista kompensointia emätilaperiaatteen perusteella. Siitä ei hevin luovuta, ei poliittisella eikä maataomistavan yleisön tasolla. Mitä tiiviimpi yhteisö, mitä suurempi arvo on rakentamattomalla tontilla, sitä vaikeampaa on siitä luopua. Esim. Kainuussa tämä harvemmin on ongelma, mutta lähellä Helsinkiä jossa rakennuspaine on suuri, se on ongelma.
Jos kunnanvaltuusto päättää olla soveltamatta emätilaperiaatetta, syntyy vaikeasti hallittava tilanne, ohjenuoraa ei ole paljonko maata tarvitaan rakennuspaikkaa varten. Seurauksena voi olla rajoittamaton ja sattumanvarainen rakentaminen. Sellaisestakin päätöksestä voi valittaa.
Minulla on "ajatuksia" enemmän kuin "kokemuksia" osayleiskaavan käytöstä, koska keinoja ei ole käytetty niin paljon kuin olisi lain mukaisia mahdollisuuksia. Laki antaa kohtalaisen paljon mahdollisuuksia. Mikä on fiksu tapa? Laki voi olla hyvin kannustava. Jos tehdään sellaisia osayleiskaavoja jossa palkitaan maanomistajia niin, että rakennusoikeudet sijoitetaan kyläkeskukseen, se ei ole millään tavalla lainvastaista. Ei myöskään että kunta tekisi vaihtokauppaa, jos kunta sattuisi olemaan maanomistaja paikalla.
Usein saattaisi toimivan ja viihtyisän kylärakenteen kannalta olla hyvä, että rakennusoikeuksia siirretään paikasta toiseen. Joku jolla ei ole maata rakennuspaikalla mutta muualla, menettäisi rakennusoikeutensa esim. metsän keskellä mutta saisi korvaukseksi rakennuspaikan muualta tai saisi ostaa sen tietyllä hinnalla.
Suosittelen kaavoituksen seuraavaa marssijärjestystä. Ensin päätetään missä ovat hyvät rakennuspaikat, joiden avulla syntyy hyvä kylämäinen kokonaisuus. Sitten määritellään rakentamisen määrä ja hyvä tapa rakentaa. Sitten on sovittava käytetäänkö asemakaavaa tai osayleiskaavaa. Vasta sen jälkeen katsotaan kenen maille rakentaminen sattuu osumaan, ja miten maanomistajien tasapuolinen kohtelu varmistetaan. Pitää löytyä sellaisia maanomistajia jotka ovat halukkaita luopumaan tai siirtämään rakennusoikeuttaan.
Johan Pfeifer
Kaupunkisuunnittelupäällikkö
040-5474717
045-1233404
.johan.pfeifer@porvoo.fi
-------------------------------------------
Kyläsuunnittelun mahdollisuudet ja reunaehdot
Staffan Lodenius, arkkit., prof. TTY
Vuodenvaihteessa astui voimaan MRL:n muutos, jonka tarkoituksena on ollut parantaa ja selkeyttää kyläsuunnittelun asemaa. Osayleiskaavan pohjalta voidaan tietyin edellytyksin myöntää suoraan rakennuslupa asemakaavoittamattomalle alueelle. Aiemmin tällainen ei ollut mahdollista, van suunnittelutarvealueella jokaista rakentamishanketta oli arvioitava erikseen (MRL 137§). Uusi käytäntö vastaa rantaosayleiskaavoitusta, mutta kyläsuunnittelu voi tilanteesta riippuen olla tätä yksinkertaisempaa ja joustavampaa. Tämä mahdollisuus koskee kuitenkin vain sellaisia alueita, joihin ei kohdistu voimakasta rakentamispainetta, vaan ainoastaan muutamia uudisrakennuksia on odotettavissa. Tähän on sisäänrakennettu tietty ristiriitaisuus: osayleiskaava laaditaan sellaisille alueille, jotka eivät niin raskasta suunnitteluvälinettä tarvitsisi - saa nähdä minkälaiseksi kaava- ja oikeuskäytäntö lähivuosina kehittyy.
Rakentamispaineen alaisilla alueilla vaaditaan siis edelleen asemakaavoitusta. Suunnittelutarkkuus joka tarvitaan rakentamisen ohjaukseen tai tieverkoston ja muun infrastruktuurin järjestämiseen tarkoituksenmukaisella ja kustannustehokkaalla tavalla ei voida saavuttaa juridisesti sitomattomalla osayleiskaavalla. Kunnilla ei myöskään ole erityistä halua eikä mahdollisuuttakaan ryhtyä liikenneverkon ja kunnallistekniikan omistajaksi ja ylläpitäjäksi. Gumbostrand on tyypillinen esimerkki tilanteesta, jossa suunnittelun vaativuus ja tarkkuus käytännössä edellyttää asemakaavoitusta. Muissa sipoolaiskylissä, joihin kohdistuvat kevyemmät rakentamispaineet, voitaisiin kaavoitus järjestää osayleiskaavoilla.
Gumbostrandissa tosin on jo kunnallistekniikkaa, mutta ideaprojektin eri vaiheissa nousi esille kysymyksiä, joihin ei yksimielisin päätöksin ja vapaaehtoisin toimin voinut saada vastauksia. Esimerkkejä näistä ovat uusien rakennuspaikkojen ajoyhteys ja johtorasitteet, uimarannat ja viheralueet, venesatamat ja pysäköintipaikat taikka kyläkeskustan tehokkaamman rakentamisen paikat - eli koko maankäytön suunnittelun avainkysymyksiä. Pyrkimys kyläyhteisön yhteisten tarpeiden tyydyttämiseen paljasti heti riitasointuiset mielipiteet ja ristiriitaiset odotukset. Yksittäiset henkilöt tai ryhmät saattavat eri keinoin ja lailliselta pohjalta vastustaa yhteisesti ja vuorovaikutteisesti esitettyjä ratkaisuja. Ja vaikka toteutettaisiin yhteisesti muotoillut ratkaisut koskien esimerkiksi tieverkkoa, voidaan kiistellä kustannusjaosta tai ylläpidosta, ellei kunta sitä ota hallintaansa. Osayleiskaavaprosessissa voidaan ristiriitaisia etuja ja mielipiteitä sovittaa yhteen, mutta tiekysymykset yms. eivät vielä saa riittävää laillista pohjaa.
Rakentamispaineen luovat markkinavoimat. Kysyntä on ratkaisevampi kuin maanomistajien järjestämä tarjonta; ilman kysyntää ei ole painetta. Maanomistaja saattaa esimerkiksi markkinoinnin avulla yrittää synnyttää kysyntää, mutta jollei se ole todellista, kupla puhkeaa pian. Kyläyhteisön aloitteesta käynnistetyssä osayleiskaavoituksessa missä kunta ei kanna todellista vastuuta käy helposti niin, että maanomistajien odotukset eivät täyty ja suunnittelutyöhön käytetyt resurssit menevät osittain hukkaan.
Suunnittelu ja rakentaminen voivat edetä jaksoittain, vuosirenkaina keskustan (esimerkiksi koulun) ympärillä tai vyöhykkeinä sisääntuloteiden varsilla. Näin vähenee suunnitelman ylimitoituksen ja nopean vanhenemisen vaara. Ryhmäkylä, raittikylä ja reunakylä ovat tyypillisiä kylän muotoja ja yhtä luontevia tänään kuin maatalousyhteiskunnan aikana. Jos käynnistää täydennysrakentamisen reunasta tai hajallaan, ei yhtenäistä, ehyttä yhdyskuntarakennetta ehkä koskaan saavuteta. Yleiskaavaan voidaan sisällyttää toteutuksen vaiheistamista koskevia määräyksiä ja suosituksia.
Miksi suunnitella ja/tai kaavoittaa?
Tavoitellun ja tarkoituksenmukaisen tilan saavuttamiseksi tarvitaan suunnittelua rakentamisen saralla yhtä hyvin muin minkään muun inhimillisen toiminnan yhteydessä - erityisesti kun muistetaan että yhdyskuntarakenne jää - tai sen pitäisi jäädä - pysyväksi vuosisadaksi ja pitempään.
Ellei suunnitella, voivat yhteiskunnan hoidettaviksi annetut tehtävät käydä vaikeiksi tai suorastaan mahdottomiksi hoitaa. Rakentaminen tapahtuu sattumanvaraisesti, kylärakenne hajoaa ja uudet rakennuspaikat hajoavat pitkin teitä, metsien syvyyksiin tai rantojen tuntumaan. Olevaan rakennuskantaan kohdistuvat toimenpiteet kuten esimerkiksi lisäsiipien rakentaminen, peruskorjaaminen, talousrakennusten sijoittelu, tontin aitaaminen tai pihan järjestelyt saattavat saada muodon joka ei ole kyläkuvan kannalta toivottava. Tämä pätee erityisesti alueilla, joilta puuttuu vanhasta talonpoikaisyhteisöstä periytyvä yhtenäinen rakentamistapa ja materiaali- ja väritarjonta. Nykyään rakentaminen on teollisten pientalotuottajien käsissä jolloin tyyppitaloluettelon ja suunnittelemattoman rakentamisen muodostama yhdistelmä sisältää riskin perinteisen kulttuuriympäristön turmeltumisesta.
Kaavasuunnittelu tähtää siis kahden ilmeisen riskin eli asutusrakenteen hajoamisen ja lähiympäristön laadun heikkenemisen torjuntaan.
Kunnallistekniikka ja muu infrastruktuuri on tärkeä taloudellinen ja ympäristöllinen kysymys. Vaatimus haja-asutusalueiden jätevesien käsittelystä viimeistään vuonna 2014 merkitsee painetta niin oleviin kuin uusiin rakennuspaikkoihin. On olemassa ekologisesti kestäviä tapoja lähikäsitellä varsinaisen maaseudun käyttö- ja jätevesiä, mutta varsin rajoitetusti taajamissa ja kylissä. Jos kunnallistekniikan toteuttaa kunta tai vesiosuuskunta, on edellytyksenä riittävän tiheä ja laaja asutus. Tämä onkin viranomaisten tavoittelema vaikuttamismahdollisuus.
Keskustelua käydään siitä, miten hajautunut yhdyskuntarakenne lähinnä henkilöautoliikenteen kautta vaikuttaa ilmastoon. Sillä ei ole ratkaisevaa merkitystä onko matka muutama sata metriä pitempi tai lyhyempi. Riippumatta siitä kuinka tehokkaasti rakennetaan, säilyy tavallisten perheiden autoriippuvuus. Tärkeää kuitenkin on se, että asutusrakenne luo edellytyksiä julkisen liikenteen ja muiden kunnallisten tai yhteisöllisten palvelujen järjestämiselle, mikä helpottuu selvästi jos rakentaminen ohjataan tienvarsivyöhykkeisiin. Tämä koskee erityisesti suurten kaupunkiseutujen ns. kehyskuntia.
Kaavoitus vaikuttaa myös taloudellisten ja sosiaalisten arvojen säilyvyyteen. Suunnittelematon rakentaminen uhkaa kestää vain yhden sukupolven verran. esimerkiksi toisen maailmansodan jälkeinen asutuspolitiikka johti rintamamiestonttien ja pientalonpoikaistilojen muodostamiseen kauas korpeen - jotta kansa olisi sidottuna maahan ja pysyisi poissa kaupungeista. Sen seurauksena jo seuraava sukupolvi kuitenkin muutti kaupunkeihin tai Ruotsiin jättäen jälkeensä viljelemättömiä peltoja ja rapistuvia asutustiloja. Lukemattomia esimerkkejä nähtiin ei vain Kainuussa, vaan Etelä-Suomea myöten. Samoja piirteitä voidaan havaita myöhempinäkin aikakausina. Metsätaipaleilla kohtaa luvattoman paljon asuinrakennuksia, joilla ei ole edellytyksiä olla tulevaisuudessa elin- ja vetovoimaisia.
Kantatilaperiaate mekaanisesti sovellettuna saattaa pakottaa kuntia tasapuolisuuden nimissä osoittaa rakennusoikeutta sellaisillekin alueille, joille ei pitäisi rakentaa ollenkaan. Vaikka itse rakennuspaikka ja rakennus olisi hyvin suunniteltu mutta hanke ei osaa ole toimivaa kokonaisuutta, ei rakennuslupaa saisi myöntää.
On harhakuvitelma, että kaikilla voisi ja pitäisi olla sama mahdollisuus ansaita esimerkiksi tontteja myymällä. Ei pidä yrittää ajatella, että yhdyskuntasuunnittelu on samaa kuin yhteiskuntasuunnittelu eli esimerkiksi pyrkiä sitä kautta säätelemään tulojen ja omaisuuksien muodostamista. Maanomistus ei ole koskaan ollut tasa-arvoista ja ns. ansaitsemattoman arvonnousun leikkaamiseen on laillisia keinoja tarjolla. Maanomistajien tasa-arvoisuus voidaan varmistaa siten, että maankäytön suunnittelussa kehitetään ja sovelletaan kriteerejä kuvaamaan alueen rakentamisen hyväksyttävyyttä esimerkiksi ekologiselta, taloudelliselta, sosiaaliselta ja kulttuuriselta kannalta, ja kohdellaan samalla tavoin maa-alueita, joilla on sama sopivuusarvio.
Kyläsuunnitelman muoto ja sisältö
Esimerkki: Kylät kehällä-projekti, Tampereen teknillinen yliopisto 2009
Staffan Lodenius
professori, arkkitehti SAFA
Tampereen teknillinen yliopisto
Arkkitehtuurin laitos / yhdyskuntasuunnittelu
GSM 040-8490443, 050-5965421
----------------------------------------
Kantatilaperiaate kylärakentamisessa
Wallgren-Suvanto
1. Mikä kantatilaperiaate on?
Maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaate on yksi maankäytön ja rakentamisen keskeisistä periaatteista. Käytännössä se on toteutettu viime vuosikymmeninä noudattamalla ns. kantatila- eli emätilaperiaatetta. Tämä tarkoittaa sitä, että sen tietyn alueen, jolle rakennushanke kohdistuu, puitteissa muodistetaan ajatuksellisesti tietty suunnittelualue, MRL 74.2 §:n tarkoittama tarkoituksenmukainen kokonaisuus. Samalla selvitetään, millainen kiinteistöjaotus alueella on ollut rakennuslain voimaantullessa 1950-luvun lopussa. Tämän 30-40 vuoden takaisen tilajaon puitteissa tarkastellaan, paljonko rakennuspaikkoja kullekin tilalle tulisi. Mainittujen ajankohtien jälkeen ranta-alueella rakennetut rakennuspaikat palautetaan ajatuksellisesti siihen kantatilaan, mistä ne on muodostettu. Näin selvitetään, onko kantatilan rakennuspaikat jo käytetty vai onko niitä vielä jäljellä. Jos kantatilan kaikkien rakennuspaikkojen on katsottu tulleen käytetyksi, on rakentamis- ja poikkeamislupia evätty sillä perusteella, että luvan myöntäminen loukkaisi alueen maanomistajien tasapuolista kohtelua. Tämä perustuu näkemykselle, että rakentamismahdollisuutensa käyttämättä jättänyt maanomistaja estyisi rakentamasta omia ranta-alueitaan.
Kantatilaperiaatetta on sovellettu erityisesti rantarakentamiseen ja rantakaavoihin. Erityisesti sen merkitys on korostunut rantarakentamisen sääntelyjärjestelmässä, jossa olennaisena tekijänä on ollut rannanomistajan oikeus käyttää kiinteistöään rakentamiseen. Esimerkiksi kaikki oikeuskirjallisuudessa kuvatut esimerkit kantatilaperiaatteen käytöstä liittyvät ainoastaan rantarakentamiseen. Mitään esteitä periaatteen soveltamisessa muuhunkin kaavoitukseen ei sinänsä ole, ja sitä on käytettykin jossain määrin myös yleiskaavoituksessa.
MRL:n säätämisen jälkeen on ollut jossain määrin epäselvää, tuleeko emä- tai kantatilaperiaatetta edelleen soveltaa. MRL:ssa ei periaatteesta ole nimenomaisia säännöksiä eikä myöskään maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus ilmene suoraan laista. Hallituksen esityksessä HE 101/1998 vp. on todettu seuraavasti:
”Ensimmäinen poikkeamisen edellytys ovat kaavoituksellisiin ja yleisempiin alueiden käyttöä koskeviin seikkoihin liittyvät tekijät. Poikkeamisesta ei siis saa aiheutua haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle. Tällaisen haitan arviointi on yksittäistapauksellista, mutta rakennuslain mukainen käytäntö ohjaa säännöksen tulkintaa. Kaavoituksellisiin edellytyksiin liittyy tarkoituksenmukaisuuden arvioinnin kaltaista harkintaa, mutta pääosin ne kuuluvat oikeudellisen harkinnan piiriin.”
Arviointi tulisi siis olla yksittäistapauksellista, joskin rakennuslain mukaisen käytännön tulisi edelleen ohjata tulkintaa. Hallituksen esitys ei näin ollen selvästi puolla tulkintaa, jonka mukaan emä- tai kantatilaperiaatetta soveltamalla saatu laskennallinen maanomistajien epätasapuolinen kohtelu (mikäli lupa myönnettäisiin) aiheuttaisi kategorisesti ko. edellytyksen täyttymättä jäämisen. Hallituksen esityksessä lausuttu viittaa enemmänkin siihen, että tilannetta tulisi arvioida laajemmin ottaen huomioon kyseisen tapauksen muut erityiset seikat.
KHO on ottanut selkeästi kantaa emä- tai kantatilaperiaatteen puolesta ja katsoo, että periaatetta sellaisenaan voidaan soveltaa myös MRL:n nojalla. Vaikka periaate on vanha, ja maanomistusolot selvästi muuttuneet neljänkymmenen vuoden takaisesta, on kantatilaperiaate jäänyt elämään. Kuitenkin muut kaavan tai rakentamisen toteuttamisedellytykset, erityisesti ympäristölliset ja suojelulliset tekijät, ovat saaneet enemmän painoarvoa.
2. Kantatilaperiaate ja kaavoitus
Alueidenkäytöllä edistetään yhdyskuntien ja elinympäristöjen ekologista, taloudellista, sosiaalista ja kulttuurista kestävyyttä. Uusissa valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa otetaan tiukasti kantaa tiiviin taajamarakenteen ja olemassa olevien keskustojen ja kylien kehittämisen puolesta. ”Olemassa olevia yhdyskuntarakenteita hyödynnetään sekä eheytetään kaupunkiseutuja ja taajamia. Taajamia eheytettäessä parannetaan elinympäristön laatua. Yhdyskuntarakennetta kehitetään siten, että palvelut ja työpaikat ovat hyvin eri väestöryhmien saavutettavissa ja mahdollisuuksien mukaan asuinalueiden läheisyydessä siten, että henkilöautoliikenteen tarve on mahdollisimman vähäinen. Liikenneturvallisuutta sekä joukkoliikenteen, kävelyn ja pyöräilyn edellytyksiä parannetaan.”
Alueidenkäyttötavoitteita toteutetaan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa. Yleiskaavassa voidaan myös määrätä sen käyttämisestä suoraan rakentamiseen oikeuttavana kaavana ranta-alueella (MRL 72 §) ja kyläalueella tai muulla maaseutualueella (MRL 137 §). Ranta-alueilla voimassa oleva laki (72 §:n 1 momentti) jo mahdollistaa rantayleiskaavan käyttämisen suoraan rakennuslupaan oikeuttavaksi kaavaksi, jos kaavassa on tiettyjen aluevarausten osalta niin määrätty. Lähinnä kysymys on ollut loma-asuntorakentamisesta tai kohtuullisesta omakotirakentamisesta, johon yleiskaava on antanut riittävän pohjan rakennuspaikkojen lukumäärän ja enimmäisrakennusoikeuden puitteissa.
Aikaisemmin MRL 137 §:n mukaan alueella, jolla on asemakaavallisen suunnittelun tarve, rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä on, että kunta on katsonut rakentamisen erityisten edellytysten täyttyvän yksittäisen lupaharkinnan, niin sanotun suunnittelutarveratkaisun, yhteydessä. Oikeusvaikutteisen yleiskaavan alueella on mahdollista ratkaista rakennuslupa ilman erillistä suunnittelutarveratkaisua, jos hanke ja alue täyttää lain 137 §:n 3 momentissa olevat varsin tiukat reunaehdot. Näitä ehtoja ovat rakentamisen laadun (enintään kaksiasuntoinen asuinrakennus) lisäksi, että kylän rakentamispaineen on oltava vähäinen ja haetun rakentamisen sijoituttava täydentämään olemassa olevaa rakennetta. Näistä edellytyksistä johtuen säännöksen merkitys on jäänyt melko vähäiseksi. Toisaalta on ollut painetta säännöksen käyttämiseen sellaisessakin kylässä tai sillä tavoin sijaitsevalla rakennuspaikalla, että lain edellytykset eivät täyty. Eräät kunnat ovat toivoneet selkeämpää varmuutta siitä, että osayleiskaava riittäisi ainakin pienimuotoista asuntorakentamista, lähinnä omakotirakentamista, ohjaavaksi kaavamuodoksi, jos asemakaavan laatimista ei voida pitää kylän olosuhteissa välttämättömänä.
Valtioneuvosto on hyväksynyt 22.2.2007 maaseutupoliittisen erityisohjelman vuoksiksi 2007-2010. Ohjelmassa esitetään, että rakennuslupamenettelyä yksinkertaistetaan kylissä ja muilla maaseutualueilla, joilla ei ole merkittäviä rakennuspaineita, laajentamalla mahdollisuutta myöntää rakennuslupa suoraan yleiskaavan nojalla.
Viime vuodenvaihteessa on tullut voimaan maankäyttö ja rakennuslain 137 §:n muutos, jonka mukaan oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa voitaisiin erityisesti määrätä, että rakennuslupa voidaan sen perusteella myöntää määräyksessä mainituilla kaavan osa-alueilla. Mahdollisuus esitetään rajattavaksi sellaisiin kyliin, joissa ei ole merkittävää rakentamisen painetta ja käyttötarkoitukseltaan enintään kaksiasuntoisiin asuinrakennuksiin. Näillä rajauksilla yleiskaavaa ei voitaisi käyttää voimakkaan rakentamispaineen alueilla eikä taajamien lievealueilla, jotka tulisi kohtuullisen ajan kuluessa asemakaavoittaa.
Näissä yhteyksissä ei oteta suoranaisesti kantaa maanomistajien tasavertaiseen kohteluun ja kantatilaperiaatteeseen. Kuitenkin yleiskaavoituksen merkitys kylärakentamisen ensisijaisena toteuttamiskeinona vahvistuu. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden valossa voidaan taas katsoa, että tiivis, infrastruktuurin, liikenteen ja palvelut huomioon ottava rakentaminen on ensisijainen tavoite kylissäkin. Maanomistajien tasapuolinen kohtelu ei ole ainoa ja ensisijainen noudatettava periaate, eikä sitä ole sidottu kantatilaperiaatteen noudattamiseen. Nykyisin kehittyvien kylien maanomistusolot ovat muuttuneet usein huomattavasti 1950-luvun lopulta lähtien. Palveleeko kantatilaperiaate enää maanomistajien etua, entä MRL:n tavoitteiden toteuttamista?
Laati Sanna Suvanto
asianajaja, LL.M
